Akan tetapi, hal ini menjadi isu penting di BUMN dilihat dari sudut kepemilikan. Kepemilikan saham Pemerintah di BUMN tidak sama dengan kepemilikan di BUMS. Tidak sebagaimana halnya pemegang saham BUMS, Pemerintah hanyalah pemegang saham wakil (acting shareholder) di BUMN, bukan sebagai pemegang saham yang sebenarnya (ultimate shareholders). Keberadaan Pemerintah di BUMN adalah sebagai wakil publik.
Konsepsi pengangkatan dan pemberhentian anggota dewan komisaris yang berlaku sekarang –yang menjadikan Pemerintah sebagai satu-satunya pihak yang berhak mengangkat dan memberhentikan anggota dewan komisaris, memberikan Pemerintah (pemegang saham wakil) peran yang sangat dominan terhadap BUMN. Dari sudut teori keagenan (agency theory) –teori utama dalam hukum perusahaan, dominasi Pemerintah itu berbahaya karena sangat mungkin misi yang dijalankan para komisaris yang merupakan wakil Pemerintah (agent) tidak sama bahkan bertentangan dengan kepentingan publik (principal). Ujung dari pertentangan kepentingan itu adalah kerugian publik karena ketiadaan anggota dewan komisaris wakil publik yang menyuarakan perbedaan kepentingan itu.
Di tengah fakta amat besarnya kekuasaan Pemerintah di BUMN dan ketiadaan wakil publik di dewan komisaris, ide penerapan co-determination di BUMN menjadi amat penting. Di bawah konsep co-determination, pekerja yang merupakan pihak yang paling berkepentingan di BUMN dapat bertindak untuk dan atas nama kepentingan publik disamping mewakili kepentingan pekerja sendiri.
*Direktur Eksekutif Institut untuk Reformasi BUMN (iReformbumn); Pengajar Pascasarjana Ilmu Hukum Universitas Bung Hatta