Perkara Temasek memang selalu mengundang kontroversi. Mulai isu buy back PT Indosat Tbk oleh pemerintah, skenario Altimo (perusahaan raksasa asal Rusia) yang ingin menguasai Indosat, hingga adanya dugaan penyuapan ketua dan anggota Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) guna menghukum perusahaan holding asal Singapura itu.
Terakhir, berita Temasek kembali menghiasi beberapa media cetak nasional belakangan ini. Temasek diberitakan terbukti melanggar Undang-Undang No. 5/1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (UU Anti Monopoli).
Loh, bukankah perkara itu belum diputus? Benar. Perkara itu memang belum diputus. Namun, laporan akhir pemeriksaan lanjutan menyebutkan empat dari lima anggota tim pemeriksa di KPPU menyatakan Temasek dan PT Telekomunikasi Seluler (Telkomsel) terbukti melakukan pelanggaran terhadap UU Anti Monopoli.
Jadi, Temasek dan Telkomsel terbukti melanggar? Nanti dulu. Laporan dari tim pemeriksa itu ternyata belum final. Sebab, berdasarkan prosedur pemeriksaan di KPPU, semua hasil pemeriksaan lanjutan oleh tim pemeriksa akan diserahkan ke majelis komisi yang ditunjuk oleh Ketua KPPU. Majelis komisi itulah yang berhak menentukan Temasek dan Telkomsel bersalah atau tidak.
Meski terbukti, namun majelis komisi bisa berpendapat lain, tegas Ketua KPPU Mohammad Iqbal kepada hukumonline, Selasa (30/10). Sebab, kata dia, majelis masih memberikan kesempatan kepada masing-masing terlapor untuk melakukan pembelaan terhadap laporan tim pemeriksa. Bisa saja dalam pembelaan itu, para terlapor punya bukti lain, sehingga majelis komisi punya pertimbangan berbeda, sambung Iqbal.
Petikan Hasil Laporan Tim Pemeriksa Perkara No. 07/KPPU-L/2007 (Temasek)
Tim Pemeriksa: M. Nawir Messi (Ketua), Benny Pasaribu, Tresna P. Soemardi, Didik Akhmadi, Syamsul Maarif (masing-masing anggota) Majelis Komisi: Syamsul Maarif (Ketua), Didik Akhmadi, Tresna P. Soemardi, Erwin Syahril, Sukarmi Periode Pemeriksaan: Tanggal 23 Mei 2007 sampai dengan 27 September 2007 Sidang majelis/Penyusunan Putusan: 28 September 2007 s/d 19 November 2007 Para Terlapor: Temasek Holdings Pte. Ltd. Singapore Technologies Telemedia Pte. Ltd., STT Communications Ltd., Asia Mobile Holding Company Pte. Ltd., Asia Mobile Holdings Pte. Ltd., Indonesia Communications Limited, Indonesia Communications Pte. Ltd., Singapore Telecommunications Ltd., Singapore Telecom Mobile Pte. Ltd., PT. Telekomunikasi Selular
Dugaan Pelanggaran: 1. Temasek Holdings Pte. Ltd (selanjutnya disebut Temasek) memiliki saham mayoritas pada dua perusahaan yang melakukan kegiatan usaha dalam bidang yang sama pada pasar bersangkutan yang sama, sehingga melanggar pasal 27 huruf a UU No 5 Tahun 1999 2. PT. Telekomunikasi Selular (selanjutnya disebut Telkomsel) mempertahankan tarif seluler yang tinggi, sehingga melanggar pasal 17 ayat (1) UU No 5 Tahun 1999 3. Telkomsel menyalahgunakan posisi dominannya untuk membatasi pasar dan pengembangan teknologi sehingga melanggar pasal 25 ayat (1) huruf b UU No 5 Tahun 1999.
Analisis Hukum Saham Mayoritas Sebagai Pengendali 44. Berdasarkan seluruh uraian di atas maka pengertian saham mayoritas yang paling tepat untuk Pasal 27 UU No 5 Tahun 1995 adalah adanya kendali yang dimiliki oleh satu pelaku usaha terhadap pelaku usaha lain. 45. Dari sisi besaran, tidak ada nilai mutlak yang dapat ditentukan untuk menyimpulkan adanya kendali. Kepemilikan saham dengan voting rights di atas 50% hampir dapat dipastikan memberikan kendali kepada pemiliknya (positive control). Kepemilikan saham di bawah 50% namun di atas 25% hampir dipastikan memberikan kemampuan pemiliknya untuk menghalangi keputusan-keputusan strategis yang memerlukan persetujuan mayoritas khusus (negative control). Sehingga kepemilikan saham 25% atau lebih pada satu perusahaan juga memberikan kendali yang signifikan pada perusahaan tersebut. Sedangkan untuk kepemilikan saham di bawah 25% tidak serta merta menandakan pemiliknya tidak memiliki kendali terhadap perusahaan, faktor-faktor tertentu harus dipertimbangkan untuk melihat apakah pemilik saham tersebut memiliki decisive influence (dalam istilah di EU) atau material influence (dalam istilah di UK) terhadap arah kebijakan perusahaan. Adanya pengaruh terhadap kebijakan perusahaan menandakan pemilik saham tersebut meskipun bukan merupakan saham pengendali namun memiliki kemampuan untuk mengendalikan perusahaan.
Temasek Sebagai Pengendali Pada Telkomsel Dan Indosat 46. Berdasarkan fakta yang diperoleh, Temasek melalui anak perusahaannya memiliki 35% saham dengan hak suara di Telkomsel, hak untuk menominasikan direksi dan komisaris, dan kewenangan untuk menentukan arah kebijakan perusahaan terutama dalam hal persetujuan anggaran melalui Capex Committee dan kemampuan untuk memveto putusan RUPS (negative control) dalam hal perubahan Anggaran Dasar, buy back saham perusahaan, penggabungan, peleburan, pengambilalihan, pembubaran dan likuidasi perusahaan. 47. Hal yang sama terjadi juga pada Indosat, Temasek memiliki sekitar 41,94% saham dengan hak suara di Indosat, hak untuk menominasikan direksi dan komisaris dan kewenangan untuk menentukan arah kebijakan perusahaan Indosat. Pemegang saham lainnya adalah Pemerintah RI sebesar 15% dan publik sebesar 43,06%. Saham publik diperdagangkan di pasar modal Indonesia dan Amerika Serikat yang berubah-ubah terus kepemilikannya dan secara keseluruhan hampir tidak mungkin untuk bertindak secara bersama-sama. Oleh karena itu Temasek merupakan pengendali aktif (positive control) di Indosat. 48. Dengan demikian Temasek melalui anak-anak perusahaannya memiliki kendali pada Telkomsel dan Indosat.
Analisa Ekonomi 49. Cross-ownership selain memiliki dampak langsung terhadap perubahan struktur kepemilikan suatu perusahaan juga akan memberikan dampak perubahan struktur industri dimana perusahaan itu berada. Untuk mengukur apakah cross-ownership yang sedang diteliti memberikan dampak buruk terhadap persaingan, otoritas kompetisi lazimnya memperhatikan perubahan tingkat konsentrasi industri sebelum dan sesudah cross-ownership terjadi. Apabila tingkat struktur industri setelah cross-ownership semakin terkonsentrasi maka hal tersebut memberikan indikasi bahwa cross-ownership yang dilakukan berdampak buruk terhadap persaingan. 52. Dampak akhir dari cross-ownership yang berdampak buruk terhadap persaingan adalah adanya nilai kerugian konsumen atau disebut consumer loss. Consumer loss muncul sebagai akibat dari tingginya harga jual produk dibandingkan dari yang seharusnya dapat dijangkau lebih murah atau kuantitas output di pasaran yang jumlahnya lebih rendah dari yang seharusnya konsumen dapatkan. 55. Kehadiran price leadership dalam suatu industri menyebabkan pilihan konsumen untuk menikmati harga yang lebih murah menjadi terhambat. Indikasi terjadinya price leadership adalah adanya pola perubahan tarif antar operator yang relatif seragam, tingginya harga produk, serta tingginya margin keuntungan antar pelaku usaha.
Pangsa Pasar Layanan Telekomunikasi Seluler Periode 2001-2006
Sumber: Tabel III, data diolah
106.Berdasarkan tabel diatas diketahui bahwa secara bersama-sama Telkomsel dan Indosat menguasai pangsa pasar sebesar 88.09% pada tahun pertama cross-ownership terjadi, dan pada tahun 2006 menjadi 89.64%. Nilai pangsa pasar pada periode 2003-2006 (periode cross-ownership) selalu diatas pangsa pasar jumlah pangsa pasar Indosat dan Telkomsel pada periode 2001-2002. 107.Secara rata-rata pangsa pasar Indosat-Telkomsel pada periode cross-ownership adalah 89.61%. Nilai tersebut lebih tinggi dibandingkan nilai pangsa pasar tertinggi keduanya pada periode sebelum terjadinya cross ownership yaitu pada tahun 2002 dengan nilai pangsa pasar sebesar 83.58%. 108.Dengan demikian, secara nyata telah terjadi peningkatan pangsa pasar bersama antara Telkomsel dan Indosat pada periode cross-ownership oleh Temasek dibandingkan sebelum terjadinya cross ownership. 147.Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa cross-ownership yang terjadi pada industri jasa seluler semakin menjauhkan industri tersebut sehat dan kompetitif karena melemahkan persaingan Indosat sebagai closest rival terhadap Telkomsel sebagai dominant player.
Perbandingan tarif – intraoperator (Rp)
Sumber: Ditjen Postel, data diolah Kerugian konsumen menurut harga intraoperator, jika dibandingkan dengan harga negara lain adalah sebagai berikut:
Seperti yang dapat diperhatikan, kerugian konsumen Indonesia jika harga kompetitif adalah harga yang berlaku di Brunei mencapai Rp. 195,8 Trilyun setiap tahunnya, dan jika harga kompetitif adalah harga yang berlaku di Thailand dan India berturut-turut mencapai Rp. 104,4 Trilyun dan Rp. 121,2 Trilyun per tahunnya.
Kesimpulan 1. Struktur cross-ownership Telkom dan Indosat di industri telekomunikasi seluler di Indonesia telah dihapus oleh pemerintah sebagai tindak lanjut dari Keputusan Menteri No 72 Tahun 1999 dalam bentuk swap kepemilikan antara Telkom dan Indosat terhadap Telkomsel dan Satelindo yang terealisasi tahun 2001. 2. Proses divestasi Indosat yang dilakukan oleh pemerintah pada akhir tahun 2002 menyebabkan beralihnya kepemilkan Indosat kepada STT yang merupakan anak perusahaan Temasek. Berdasarkan analisa yang dilakukan, terbukti bahwa Temasek memiliki kemampuan untuk mengendalikan Telkomsel dan Indosat sehingga struktur cross ownership pada pasar telekomunikasi seluler di Indonesia terbentuk kembali. 3. Cross ownership tersebut diikuti dengan tingginya konsentrasi struktur industri dan market power serta turunnya derajat kompetisi. Perilaku cross-ownership yang dilakukan oleh Temasek tersebut melanggar Pasal 27 huruf a UU No 5 Tahun 1999. 4. Meskipun masih di bawah price cap yang ditetapkan oleh pemerintah, akan tetapi tarif yang ditetapkan oleh Telkomsel adalah excessive. 5. Penggunaan market power Telkomsel yang mengakibatkan turunnya derajat kompetisi dan excessive pricing pada layanan telekomunikasi seluler di Indonesia melanggar Pasal 17 ayat (1) dan Pasal 25 ayat (1) b UU No 5 Tahun 1999.
|
Sumber: Dokumen KPPU
Ada conflict of interest?
Namun demikian, nampaknya putusan majelis komisi bakal tidak jauh beda dengan hasil laporan pemeriksaan tim pemeriksa. Pasalnya, susunan keanggotaan majelis komisi nyaris sama dengan tim pemeriksa. Apalagi salah satu anggota tim pemeriksa Benny Pasaribu, yang mempunyai pendapat berbeda, dikeluarkan dari keanggotaan majelis komisi.
Sebagai informasi, dalam perkara No. 07/KPPU-L/2007 ini, Ketua KPPU menunjuk lima orang anggota tim pemeriksa. Kelimanya adalah M Nawir Messi (Ketua), Benny Pasaribu, Tresna P. Soemardi, Didik Akhmadi dan Syamsul Maarif (masing-masing anggota). Sedangkan untuk majelis komisi, nama Nawir dan Benny tak lagi dimasukan dalam keanggotaan, melainkan diganti oleh Erwin Syahril dan Sukarmi.
Pergantian itu mengundang tanda tanya pihak-pihak yang berkepentingan dalam perkara itu. Tersiar kabar, terjadi konflik sesama anggota tim pemeriksa. Kabarnya, Benny dikeluarkan dari keanggotaan majelis komisi karena pendapatnya yang berbeda tadi. Namun, menurut Iqbal, kesimpulan yang berbeda itu wajar di KPPU. Baik anggota majelis komisi maupun tim pemeriksa berhak menolak jika orang itu merasa ada confilct of interest dalam memutus suatu perkara. Ini juga, kata Iqbal, yang menjadi salah satu pertimbangan Benny dikeluarkan dari keanggotaan.
Menurut Iqbal, sebagai mantan Deputi Menteri Negara Badan Usaha Milik Negara (BUMN) bidang industri strategis telekomunikasi, pertambangan, dan energi era kepemimpinan Laksamana Sukardi, Benny rentan akan conflict of interest. Sebab, waktu Benny menjabat posisi tersebut di tahun 1999-2000, saat itu sedang gencar rencana penjualan Indosat dijual ke Temasek. Kita tidak ingin ada conflict of interest dalam penanganan kasus itu. Bahkan harusnya yang menolak adalah yang bersangkutan sendiri, ungkap Iqbal.
Sayangnya, ketika hukumonline menghubungi Benny untuk meminta konfirmasi terkait dikeluarkannya dia dari jajaran majelis komisi, ponselnya selalu tidak diangkat. Namun, hukumonline memperoleh sebuah dokumen yang berisi tentang perbedaan pendapat (dessenting opinion) yang dikemukakan oleh Benny. Dalam dokumen yang ditandatangani oleh Benny pada 29 september 2007 itu, ia menolak semua bukti yang ditemukan oleh empat orang rekannya. Salah satunya tentang kepemilikan silang (cross ownership). Menurut Benny, dirinya tidak menemukan bukti satupun kalau para terlapor telah melanggar ketentuan tentang kepemilikan silang.
Sementara mengani keluarnya Nawir, Iqbal menjelaskan, dikarenakan atas permintaan Nawir sendiri. Nawir, katanya, keluar dengan alasan sakit. Jadi, tidak ada masalah suka atau tidak suka di KPPU, namun itu berdasarkan code of conduct di KPPU, ujarnya.
Perbedaan susunan anggota tim pemeriksa dan majelis komisi ini juga dibenarkan dalam Peraturan KPPU No. 1/2006 tentang Tata Cara Penanganan Perkara di KPPU. Pasal 51 ayat 4 menyebutkan keanggotaan majelis komisi sekurang-kurangnya terdiri dari satu orang anggota komisi yang menangani perkara dalam pemeriksaan lanjutan.
Mengenai bocornya laporan akhir hasil pemeriksaan lanjutan ke media massa, menurut Iqbal, hal itu bisa saja terjadi. Pasalnya, laporan itu diserahkan oleh majelis komisi kepada para terlapor untuk ditanggapi. Dari situ, dokumen yang dianggap rahasia oleh KPPU itu, selanjutnya bisa saja dibeberkan oleh para terlapor ke publik. Kita juga tidak bisa apa-apa kalau mereka (para terlapor) memberikan ke publik, katanya.
Yang jelas, perkara ini akan diputus sebentar lagi. Berdasarkan prosedur pemeriksaan di KPPU, putusan terhadap perkara itu harus sudah dibacakan paling lama tanggal 19 Nopember 2007. Jadi, kita tunggu saja terobosan para hakim yang bermarkas di Jalan Ir H Juanda No. 36 tersebut.