Jika menemukan pertentangan antar norma dalam peraturan perundang-undangan, mungkin selama ini Anda membawanya ke Mahkamah Konstitusi jika kesalahan norma itu ada di Undang-Undang, atau ke Mahkamah Agung jika norma dalam peraturan lebih rendah bertentangan dengan Undang-Undang. Lalu, bagaimana kalau pertentangan itu Anda temukan antara dua Peraturan Menteri?
Mekanisme terbilang baru ini layak Anda coba. Menyelesaikan sengketa antar norma di Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia. Mekanismenya sudah diatur dalam Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia (Permenkumham) No. 32 Tahun 2017 tentang Tata Cara Penyelesaian Sengketa Perundang-Undangan Melalui Jalur Nonlitigasi. Ingat, mekanisme ini bersifat non-litigasi. Jadi, beda dengan sifat penyelesaian di Mahkamah Konstitusi atau di Mahkamah Agung.
Pasal 2 Permenkumham menyebutkan: “Peraturan perundang-undangan yang bertentangan baik secara vertikal maupun horizontal yang menyebabkan timbulnya konflik norma hukum, konflik kewenangan antarkementerian/lembaga dan pemerintah daerah, menimbulkan ketidakadilan bagi masyarakat dan pelaku usaha, serta menghambat iklim investasi, usaha, dan kegiatan ekonomi nasional dan daerah dapat diajukan permohonan sengketa melalui jalur nonlitigasi”.
Berdasarkan informasi yang diperoleh Hukumonline, dalam waktu tiga bulan sejak penerimaan perkara dibuka, sudah 25 perkara yang masuk. Sebanyak 6 dari 25 permohonan sudah diperiksa.
(Baca juga: MA Tunda Uji Materi Jika Ada Proses Pengujian Undang-Undang).
Pengajar pada Sekolah Tinggi Hukum Indonesia (STHI) Jentera, Bivitri Susanti berpendapat maksud ‘nonlitigasi’ dalam Permenkumham No. 32 Tahun 2017 itu adalah upaya penyelesaian sengketa yang dilakukan di luar pengadilan. Sengketa bermakna konflik/pertentangan antar norma hukum, atau konflik kewenangan yang timbul karena berlakunya peraturan perundang-undangan. Bivitri termasuk yang ikut diundang mendiskusikan rancangan Permenkumham itu.
Menurut Bivitri, Permenkumham ini bukan mengenai “sengketa antarpihak”. Istilah ‘sengketa’ digunakan karena penyusun belum menemukan istilah lebih tepat untuk mengartikan conflicting norms. “Conflicting memang sepertinya hanya bisa diterjemahkan sebagai “sengketa” atau ‘konflik’ atau ‘pertentangan’, yang punya konotasi yang sama sebagai berantamnya dua pihak. Padahal tidak ada yang berantam atau berkonflik di sini. Hanya norma-norma hukum yang bertentangan,” kata Bivitri kepada hukumonline, Rabu (10/10).
Bivitri berpendapat penyelesaian sengketa melalui jalur nonlitigasi ini masih berada dalam wilayah kerja Kemenkumham. Namun, karena Kemenkumham tidak berlaku sebagai ‘pengadil’, dalam arti Kemenkumham tidak ‘memutus’, melainkan melakukan mediasi. “Kalau digambarkan, begini: karena ada norma yg bertentangan, Kementerian/Lembaga terkait diminta duduk bareng, kemudian dimediasi oleh majelis pemeriksa, yang terdiri dari tiga orang pejabat Kemenkumham plus dua akademisi dari luar,” tambahnya.
Jika melihat isi pasal-pasal pada Permekumham ini, lanjutnya, yang dilakukan oleh Kemkumham pada dasarnya adalah memeriksa dari segi perancangan, kemudian melakukan mediasi antar K/L, dan lalu mencoba mencapai kesepakatan di antara K/L tersebut untuk memperbaiki norma-norma bermasalah supaya tidak ada pertentangan lain. Bagaimana jika K/L tidak bisa bersepakat? Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-Undangan akan meminta Menteri Hukum dan HAM untuk menyampaikan ke Presiden dalam rapat kabinet agar memerintahkan pemberesan konflik norma sesuai hasil pemeriksaan.
Mekanisme nonlitigasi, Bivitri melanjutkan, mirip dengan ajudikasi yang dilakukan oleh Ombudsman. Output-nya adalah rekomendasi. Tidak ada putusan layaknya di sengketa pemilu atau judicial review yang dilakukan Mahkamah Agung atau Mahkamah Konstitusi.
Adapun posisi majelis pemeriksa dalam penyelesaian sengketa nonlitigas ini tidak memutus atau mengadili mana yang salah mana yang benar. Majelis pemeriksa hanya memberikan rekomendasi norma yang harus diperbaiki dan meminta K/L terkait untuk memperbaikinya. “Karena itu, menurut saya tidak ada prinsip yang dilanggar di sini,” ujarnya.
(Baca juga: Jalur Non-litigasi pun Perlu Bantuan Hukum Probono).
Pengajar ilmu perundang-undangan Fakultas Hukum Universitas Jember, Bayu Dwi Anggono, berpendapat kebijakan Kemenkumham membuka ruang sengketa peraturan perundang-undangan melalui jalur nonlitigasi merupakan inisitaif yang baik di tengah peliknya permasalahan regulasi di Indonesia. Faktanya, banyak pertentangan norma dan kewenangan yang tidak bisa diselesaikan melalui jalur litigasi di Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung.
Menurut Bayu, baik MK maupun MA tidak bisa menyelesaikan sengketa perundang-undanga yang sifatnya horizontal, seperti disharmoni antara Peraturan Menteri (Permen) yang satu dengan yang lain. MK dan MA, lanjutnya, hanya menyelesaikan sengketa perundang-undangan yang bersifat vertikal. Padahal, benturan peraturan perundang-undangan seperti peraturan menteri, peraturan nonkementerian, peraturan lembaga non struktural, banyak terjadi di Indonesia.
“Banyak kasus Permen satu dengan yang lain, sering terjadi disharmoni Permen yang satu dengan Permen yang lain. Dampaknya ke masyarakat, tidak mendapatkan suatu kepastian. MK dan MA hanya menaruh perhatian pada yang vertical. Sebaliknya yang horizontal tidak ada penyelesaiannya padahal banyak sekali masyarakat mendapatkan kerugian karena peraturan horizontal,” jelasnya kepada hukumonline.
Penyelesaian sengketa perundang-undangan melalui jalur non-litigasi itu bisa menjembatani atau memberikan soluusi atas sengketa peraturan perundang-undangan. Jalur ini cepat dan murah tanpa biaya. Selain itu, jalur nonlitigasi mengutamakan mediasi dengan cara mempertemukan kedua belah pihak yang berkepentingan demi mencari solusi yang terbaik.
Bayu tidak menganggap penyelesaian di Kemenkumham ini sebagai sesuatu yang melewati kewenangan. Sebab, UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan menyatakan kewenangan Kemkumham ada di bidang pembentukan perundang-undangan Prolegnas; pembahasan harmonisasi RUU, RPP dan Perpres; dan pengundangan. Lalu, Peraturan Presiden (Perpres) No. 44 Tahun 2015 tentang Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia Republik sebagai turunan dari UU No. 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara, menyebutkan salah satu fungsi Kemenkumham adalah menyelenggarakan urusan di bidang perundang-undangan. Meski tak dijelaskan secara eksplisit, ‘urusan’ dimaksud, kata Bayu, dapat ditafsirkan salah satunya penyelesaian sengketa nonlitigasi. “Yang tidak boleh itu jalur litigasi, itu kewenangan MK dan MA,” tegasnya.
Bivitri juga menganggap penyelesaian non-litigasi ini tidak melanggar asas peraturan perundang-undangan dan kerangka administrasi negara. Apa yang dilakukan Kemenkumham masih berada dalam wilayah tugas dan fungsi sesuai dengan Perpres No. 44 Tahun 2015. “Masih ada dalam koridor konstitusional karena dasar penyelenggaraan pemerintahan negara memang kewenangan presiden,” jelasnya.
Bivitri mengigatkan bahwa rekomendasi majelis pemeriksa akan diberikan ke presiden jika pihak-pihak yang peraturannya berkonflik tidak berhasil mencapai kesepakatan. Majelis ini juga tidak memiliki upaya paksa seperti penegak hukum, sehingga tidak ada prinsip negara hukum dan HAM yang dilanggar. Kalau pihak terkait tidak datang misalnya, karena ini bukan sengketa pihak, maka dalam berita acara, majelis pemeriksa cukup menyatakan saja pihak sudah dipanggil tapi tidak hadir.
Meskipun demikian, Bivitri menilai penyelesaian sengketa perundang-undangan jalur nonlitigasi ini masih punya kelemahan, terutama pada efektivitas rekomendasi. Rekomendasi yang dihasilkan dari proses pemeriksaan konflik antar norma tidak punya daya ikat layaknya putusan pengadilan. “Tapi bukankah tidak semua hal harus diselesaikan dengan cara pengadilan? Bahkan pengadilan pun sekarang sedang menekankan pendekatan mediasi,” imbuhnya.
Kelemahan lainnya ada pada posisi Permenkumham sendiri. Dasar hukum penyelesaian non-litigasi ini adalah Permen, beberapa wakil K/L tidak datang ke persidangan karena merasa aturannya hanya dibuat Menteri yang kedudukannya sama dengan Kementerian lain. Bivitri yakin Permenkumham ini sangat diperlukan sebagai kontribusi pada pembenahan regulasi (reformasi regulasi), termasuk pelaksanaan Undang-Undang. Ia juga optimis stagnasi yang timbul karena konflik norma bisa dilancarkan lagi jika model penyelesaian non-litigasi diikuti. Karena itu, ia berharap Kemenkumham gencar melakukan sosialisasi agar pihak lain tak menganggap Kemenkumham melangkahi kewenangan.
Salah satu contoh penyelesaian yang sudah diputus adalah permohonan Andro Supriyanto dan Nurdin Priyanto. Sidangnya diselenggarakan di ruang Legisprudensi Gedung Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan, 21 September lalu. Sidang pemeriksaan dihadiri kuasa hukum Pemohon dari LBH Jakarta dan orang tua Pemohon, perwakilan Biro Bantuan Hukum Direktorat Jenderal Anggaran Kementerian Keuangan, dua orang ahli yakni Agus Riwanto dan Jimmy Z. Usfunan.
(Baca juga: Rehabilitasi dan Ganti Kerugian Bagi Korban Salah Tangkap).
Pemohon adalah korban salah tangkap yang diputuskan tidak bersalah oleh putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap pada tanggal 20 Januari 2015. Berdasarkan Pasal 11 Peraturan Pemerintah (PP) No. 92 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas PP No. 27 Tahun 1983 tentang Pelaksanaan Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana, Pemohon berhak atas ganti kerugian yang dibayarkan oleh Kementerian Keuangan. Pemohon tak mendapatkan ganti rugi karena –alasan Kementerian Keuangan-- belum ada Peraturan Menteri Keuangan sebagai pelaksana PP No. 92 Tahun 2015.
Sidang ini menghasilkan dua kesepakatan. Pertama, Kementerian Keuangan setuju bahwa pembayaran ganti rugi bagi korban salah tangkap atas nama Andro Supriyanto dan Nurdin Priyanto dilakukan berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan No. 108/PMK.02/2018 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Keuangan No. 11/PMK.02/2018 tentang Tata Cara Revisi Anggaran Tahun Anggaran 2018. Kedua, pembayaran sebagaimana dimaksud dalam kesepakatan poin pertama, paling lama akhir Tahun Anggaran 2018, dibayarkan paling lambat 30 Desember 2018.