Ketika coronavirus disease (Covid-19) mulai terdeteksi di Indonesia, Pemerintah menerbitkan beberapa protokol, yakni Protokol Kesehatan, Protokol Komunikasi, Protokol Area Institusi Pendidikan, dan Protokol Area dan Transportasi Publik. Setelah jumlah pasien terdeteksi dan area penularan makin meluas ada yang menerbitkan Surat Edaran (SE), semisal SE Walikota Tegal No. 443/002 tertanggal 15 Maret 2020, tentang Peningkatan Kewaspadaan Terhadap Risiko Penularan Infeksi CoronaVirus Disease (Covid-19) di Kota Tegal.
Ada yang menerbitkan surat imbauan seperti yang diterbitkan Perhimpunan Advokat Indonesia. Ada pula yang berupa instruksi, seperti Instruksi Presiden No. 4 Tahun 2020 tentang Refocussing Kegiatan, Realokasi Anggaran, serta Pengadaan Barang dan Jasa dalam Rangka Percepatan Penanganan Covid-19.
Istilah ‘Protokol’, ‘Surat Edaran’, ‘Instruksi’ dan ‘Imbauan’ adalah produk hukum yang acapkali diterbitkan lembaga pemerintah atau lembaga negara lain yang bersifat independen. Dalam hukum administrasi negara dan hukum tata negara, jenis-jenis produk hukum semacam itu disebut sebagai peraturan kebijakan (beleidsregel). Jimly Asshiddiqie (Perihal Undang-Undang, 2010: 273) lebih menyetujui penggunaan istilah ‘aturan kebijakan’ ketimbang peraturan kebijakan. Menurut Guru Besar Hukum Tata Negara itu, disebut beleids, policy, atau kebijakan, karena secara formal tidak dapat disebut atau memang bukan berbentuk peraturan yang resmi.
Terbitnya aturan kebijakan ini di banyak negara tidak dapat dihindarkan karena dibutuhkan dalam praktik. Misalnya, Surat Edaran dari Menteri yang ditujukan kepada seluruh pegawai negeri sipil yang berada dalam lingkup tanggung jawabnya, dituangkan dalam bentuk surat biasa, bukan berbentuk peraturan resmi layaknya Peraturan Menteri. Namun, isinya bersifat mengatur (regeling) dan memberi petunjuk dalam rangka pelaksanaan tugas-tugas kepegawaian
Dalam praktik di Indonesia, aturan kebijakan yang dikenal dibuat dalam beberapa bentuk, antara lain: surat edaran (circular) misalnya Surat Edaran Bank Indonesia; surat perintah atau instruksi sepert Instruksi Presiden (Inpres); Pedoman Kerja atau Manual; Petunjuk Pelaksanaan atau Juklak; Petunjuk Teknis (Juknis), Buku Panduan (Guidance), Kerangka Acuan (Term of Reference), dan Desain Kerja atau Desain proyek (project design).
Lantas, apa sebenarnya makna protokol, Surat Edaran, instruksi, dan imbauan itu? Satu hal yang jelas, mereka adalah instrument yang digunakan pemerintahan untuk menyampaikan sesuatu kepada jajaran di bawah atau kepada masyarakat. Instrumen lain yang lazim diterbitkan pemerintahan adalah peraturan perundang-undangan, dan surat keputusan (beschikking).
Protokol
Orang yang berlatar belakang sarjana hukum mungkin familiar dengan istilah protokol (protocol). Setidaknya dalam dua bidang, yakni hukum internasional dan di lingkungan profesi notaris.
Di dunia internasional dikenal, misalnya, Protocol to Eliminate Illicit Trade in Tobacco Product, yang sudah diadopsi oleh negara-negara peserta WHO Framework Convention on Tobacco Control (FCTC); dan Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the Involvement of Children in Armed Conflict yang berlaku sejak Februari 2000. Peraturan Perundang-Undangan di Indonesia terkait istilah protokol antara lain adalah Peraturan Presiden (Perpres) No. 98 Tahun 2006 tentang Pengesahan Seventh Additional Protocol to the Constitution of the Universal Postal Union.
Dalam konteks hukum internasional, laman www.uslegal.com menjelaskan bahwa lema ‘protocol’ merujuk pada bentuk seremoni atau etiket yang dipantau oleh para diplomat atau kepada negara. Karakteristik hukumnya mirip dengan traktat, namun sifat formalnya kurang dibandingkan traktat atau konvensi (Protocol is an agreement of a less formal nature than a treaty or convention).
(Baca juga: Tak Ada Alasan Menolak FCTC).
Di lingkungan kerja notaris dikenal Protocol Notaris. Berdasarkan Pasal 1 angka 13 UU No. 30 Tahun 2004 tentang Jabatan Notaris, sebagaimana diubah dengan UU No. 2 Tahun 2014, Protokol Notaris adalah kumpulan dokumen yang merupakan arsip negara yang harus disimpan dan dipelihara oleh notaris.
Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa (2015: 1108) memuat lima makna lema ‘protokol’. Pertama, surat-surat resmi yang memuat hasil perundingan atau persetujuan dan sebagainya. Kedua, peraturan upacara di istana kepala negara atau berkenaan dengan penyambutan tamu negara. Ketiga, tata cara (upacara dan sebagainya) yang secara internasional berlaku dalam hubungan diplomatik. Keempat, orang yang mengatur jalannya upacara. Kelima, aturan yang mengatur peraturan pesan dalam jejaring komunikasi antara dua atau lebih piranti. Pengertian kedua dan ketiga dapat dirujuk pada UU No. 9 Tahun 2010 tentang Keprotokolan.
Black’s Law Dictionary (2004: 1261) mengartikan ‘protocol’ sebagai, 1. A summary of a document or treaty; 2. A treaty amending ans supplementing another treaty; 3. The formal record of the preceedings of a conference or congress, yang juga disebut proses verbal. 4. The minutes of the meeting, usually initiated by all participants after confirming accuracy; 5. The rule of the diplomatic etiquette; the practices that nations observe in the course of their contacts with one another.
Surat Edaran
Surat Edaran terdiri dari lema ‘surat’ dan ‘edaran’. Edaran, berasal dari kata ‘edar’, yang sinonim dengan ‘kitar’. Secara leksikal, pengertiannya merujuk pada tujuan atau adresat tertentu; dapat bermakna menyampaikan surat atau sesuatu ke alamat-alamat tertentu yang dituju. Para ahli hukum tata negara memasukkan Surat Edaran sebagai salah satu contoh pseudo-wetgeving atau peraturan kebijakan (beleidsregel).
Surat Edaran, lazim dikenal sebagai circular letter atau government circular, umumnya diterbitkan oleh menteri, kepala lembaga pemerintahan nonkementerian, Direktur Jenderal di kementerian tertentu, kepala daerah. Berdasarkan Pedoman Tata Naskah Dinas Instansi Pemerintah yang dibuat oleh Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (Permen No. 5 Tahun 2017), Surat Edaran adalah naskah dinas yang memuat penetapan dan pemberitahuan tentang hal tertentu yang dianggap penting dan mendesak.
(Baca juga: Surat Edaran, Kerikil dalam Perundang-Undangan).
Dua lembaga yang banyak menerbitkan SE adalah Mahkamah Agung (SEMA), dan Bank Indonesia (SEBI). Berdasarkan catatan hukumonline, sifat mengatur Surat Edaran dipertanyakan hingga ke Mahkamah Agung. Pertanyaan dasarnya adalah apakah SE termasuk ke dalam peraturan perundang-undangan atau tidak. Ternyata, putusan Mahkamah Agung pernah tidak satu suara memandang sifat suatu SE. Jika isinya bersifat regeling (pengaturan), sangat mungkin dikualifikasi sebagai peraturan perundang-undangan. Tetapi secara umum, SE tetap dianggap sebagai beleidsregel.
Berkaitan dengan penanganan pandemic, contoh yang relevan adalah SE Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP) No. 3 Tahun 2020 tentang Penjelasan Atas Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa dalam Rangka Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19).
Instruksi
Jenis kebijakan instruksi terkait penanganan virus corona bukan hanya diterbitkan Presiden, tetapi juga para pembantunya. Salah satunya Instruksi Jaksa Agung No. 5 Tahun 2020 tentang Kebijakan Pelaksanaan Tugas dan Penanganan Perkara Selama Masa Pencegahan Penyebaran Covid-19 di Lingkungan Kejaksaan Republik Indonesia.
Instruksi, menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat Bahasa (2015: 540) dimaknai dalam dua hal. Pertama, perintah atau arahan (untuk melakukan pekerjaan atau melaksanakan tugas). Kedua, pelajaran; petunjuk. Jika ada frasa ‘instruksi presiden, maka itu bermakna peraturan yang dikeluarkan oleh presiden mengenai pelaksanaan keputusan presiden yang memuat aturan-aturan teknis. Itulah makna leksikalnya.
‘Instruksi’ berarti pernyataan yang berisi perintah atau penjelasan tentang bagaimana cara melakukan suatu tindakan. Pedoman Tata Naskah Dinas di lingkungan pemerintahan mengartikan instruksi sebagai naskah dinas yang memuat perintah atau arahan untuk melakukan pekerjaan atau melaksanakan tugas yang sangat penting. A’an Efendi dan Freddy Poernomo dalam buku mereka ‘Hukum Administrasi’ (2017: 234) menjelaskan instruksi dikenal di Indonesia seperti Inpres, Instruksi Gubernur, atau Instruksi Bupati/Walikota.
Di negara dengan sistem jury, dikenal istilah jury instruction, yang bermakna ‘a directions or guideline that a judge gives a jury concerning the law of the case’ (Black’s Law Dictionary, 2004:874).
Terkait penanganan Covid-19, contoh lain yang menarik adalah Instruksi Bupati Bojonegoro No. 2 Tahun 2020 tanggal 15 Maret 2020 tentang Kejadian Luar Biasa (KLB) Non Alam dalam Rangka Pencegahan Penyebaran Virus Corona Disease (Covid-19). Instruksi ini ditindaklanjuti dengan terbitnya Surat Edaran No. 338/666/412.201/2020 perihal Pencegahan Virus Covid-19, yang diteken Sekretaris Daerah.
Imbauan
Begitu virus corona menyebar ke berbagai negara, sejumlah kepala daerah mengeluarkan aturan kebijakan untuk menindaklanjuti kebijakan pemerintah pusat. Salah satu pemerintah daerah yang menerbitkan imbauan adalah Sarolangun, Jambi. Bupati menerbitkan (H)Imbauan No. 443/313/Dinkes/2020 mengenai Peningkatan Kewaspadaan Terhadap Risiko Penularan Infeksi Corona Virus Disease (Covid-19). Enam poin dalam Imbauan itu ditujukan kepada seluruh masyarakat ‘untuk dipedomani’. Jenis ‘Imbauan’ juga diterbitkan di beberapa lembaga pemerintahan.
Di luar instansi Pemerintah, Perhimpunan Advokat Indonesia (Peradi) dan Ikatan Notaris Indonesia menerbitkan Surat (H) Imbauan yang pada intinya agar penyandang profesi tersebut memperhatikan kesehatan dan kebijakan pemerintah dalam penanganan Covid-19.
(Baca juga: Advokat Diminta Ikut Bantu Pemerintah Cegah Covid-19).
Imbauan berasal dari kata imbau yang berarti ‘panggil’, ‘sebut’; atau ‘pintakan’, ‘serukan’. Mengimbau artinya memanggil, menyebut nama orang; atau meminta (menyerukan) dengan sungguh-sungguh; atau mengajak. Pada prinsipnya, imbauan adalah seruan kepada seseorang atau khalayak untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu. Misalnya seruan agar berdiam diri di rumah, seruan untuk bekerja dari rumah, dan seruan untuk tidak berkumpul dengan banyak orang di tempat umum.
Selain itu, sebenarnya masih ada beleidregels menggunakan jenis ‘Maklumat’. Contohnya, Maklumat Kapolri No. MAK/2/III/2020 tentang Kepatuhan Terhadap Kebijakan Pemerintah dalam Penanganan Penyebaran Virus Corona (Covid). Maklumat pada dasarnya adalah memberikan informasi kepada masyarakat agar masyarakat paham atau maklum hak dan kewajibannya dalam suatu situasi tertentu.
Dalam rangka penanganan Covid-19, Organisasi Kesehatan Dunia, WHO, menerbitkan advice (nasihat) for the public, dan advice for health worker, di samping panduan (Country and Technical Guidance.